《关于对上市公司的财务造假责任人,必须予以刑事与民事并处的提案》(以下简称《提案》)收悉。经认真研究并商最高人民法院、公安部、财政部,现就有关问题答复如下:

上市公司真实、准确、完整、及时、公平地披露信息是证券市场健康有序运行的重要基础。财务造假严重挑战信息披露制度的严肃性,严重破坏市场诚信基础,严重损害投资者利益,是证券市场的“毒瘤”,必须坚决依法从严打击,追究相关人员的法律责任。我们赞同您提出的对于上市公司财务造假的责任人必须严厉追究刑事与民事责任的提案,一直以来,我会对财务造假等重大违法违规行为坚决依法从严查处:依法应予以行政处罚的,追究其责任主体的行政责任;涉及民事责任的,依法推动支持诉讼、代表人诉讼等民事责任追究机制,切实保护投资者合法权益;涉嫌犯罪的,依法移送司法机关,追究其刑事责任。

一、民事责任

2020年3月1日,新《证券法》正式施行,强化了对财务造假、欺诈发行等违法行为的民事责任:一是确立控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员,应当在虚假陈述中与发行人承担连带赔偿责任,但是能够证明自己没有过错的除外,强化了对控股股东、实际控制人的民事责任,进一步压实了中介机构市场“看门人”职责。建立了欺诈发行责令回购制度,股票的发行人在招股说明书等证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容,已经发行并上市的,我会可以责令发行人回购证券,或者责令负有责任的控股股东、实际控制人买回证券,强化了投资者权益保护。

二是建立了适应我国国情的证券民事诉讼制度。投资者保护机构可以作为诉讼代表人,按照“默认加入、明示退出”的原则,依法为受害投资者提起民事损害赔偿诉讼。目前,投保机构已就“康美药业”虚假陈述案启动特别代表人诉讼,我会将继续指导投保机构积极参与康美药业代表人诉讼相关工作,推动案件诉讼进程依法及时推进,有效保护广大投资者合法权益。

三是司法审判方面,2019年高法院发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》,明确指出在虚假陈述纠纷案件审理过程中,对于需要借助其他学科领域的专业知识进行职业判断的问题,要充分发挥专家证人的作用,使得案件的事实认定符合证券市场的基本常识和普遍认知或者认可的经验法则,责任承担与侵权行为及其主观过错程度相匹配,切实维护投资者合法权益的同时,通过民事责任追究实现震慑违法的功能。

二、刑事责任

刑事责任方面,我会在推动出台刑法修正案(十一)、《关于依法从严打击证券违法的意见》的同时,依法将重大财务造假案件移送至公安机关,依法从重从快惩治证券期货违法犯罪:

一是推动出台刑法修正案(十一)。刑法修正案(十一)坚持问题导向、突出重点,以防范化解金融风险、保障金融改革、维护金融秩序为目标,与以信息披露为核心的注册制改革相适应,和证券法修改相衔接,全面提高了对资本市场财务造假的处罚力度。首先,大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度。其次,强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究,将控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行、信息披露造假,以及控股股东、实际控制人隐瞒相关事项导致公司披露虚假信息等行为纳入刑法规制范围。最后,明确将保荐人作为提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的犯罪主体,并规定律师、会计师等中介机构人员在证券发行、重大资产交易活动中出具虚假证明文件、情节特别严重的情形,明确适用更高一档的刑期,最高可判处10年有期徒刑。

二是推动出台《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(以下简称《意见》)。7月6日,中办、国办公布《意见》,对加快健全证券执法司法体制机制,加大重大违法案件查处惩治力度,夯实资本市场法治和诚信基础,推动形成崇法守信的良好市场生态作出重要部署。在完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系方面,提出要贯彻实施刑法修正案(十一),健全民事赔偿制度,抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施等;在建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制方面,提出要成立打击资本市场违法活动协调工作小组,进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势,完善证券案件检察和审判体制机制,进一步强化打击证券违法活动合力;在强化重点领域执法方面,提出要坚持分类监管、精准打击,从严、从快、从重查处欺诈发行、虚假陈述等重大违法案件,加大对发行人控股股东、实际控制人、董监高等的追责力度;加强对中介机构的监管,存在证券违法行为的,依法严肃追究机构及其从业人员责任,对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。《意见》的出台,对加大重大违法案件查处力度,切实提高财务造假刑事责任发挥了重要作用。

三是依法将重大财务造假案件移送至公安机关,追究刑事责任。自2020年1月1日至2021年8月9日,我会依法决定处罚并移送公安机关追究刑事责任的上市公司财务造假案件共计24起。按照规定,将“獐子岛”、“乐视网”等重大案件同步抄送检察机关。加强执法司法协同,不断健全行政执法、民事追偿和刑事惩戒的立体式追责体系,让造假者付出惨痛代价,积极塑造良性市场生态,有效维护市场“三公”秩序。

下一步,证监会将坚决贯彻中办、国办发布的《意见》,全面落实“零容忍”的工作方针,用足用好法律赋予的职责,重拳打击财务造假、欺诈发行等恶性违法行为,坚决追究相关机构和人员的违法责任。同时,会同最高人民检察院、公安部,研究完善证券期货刑事案件立案追诉标准,进一步增强刑事立案追诉标准的科学性、合理性。会同高法院研究制定办理欺诈发行证券、违规披露、不披露重要信息等刑事案件适用法律问题的司法解释,进一步明确有关定罪量刑标准,依法严惩财务造假犯罪。

感谢对资本市场发展的关心和支持,欢迎继续提出意见和建议。

中国证监会 

2021年8月9日