《关于优化我国上市公司中小股东权益保障机制的建议》收悉。经认真研究并商最高人民法院、人民银行和银保监会,现就有关问题答复如下:

目前,我国证券市场投资者人数超过1.8亿人,投资者对资本市场发展至关重要。投资者是市场流动性的提供者、市场预期的影响者、公司治理的参与者,是维系资本市场运行的基石,具有不可替代的地位和作用。投资者保护工作直接关系到亿万人民群众的切身利益,尊重投资者、敬畏投资者、保护投资者是各类市场主体义不容辞的责任,是资本市场践行以人民为中心发展理念的重要体现,也是证券监管部门的根本使命。您提出的优化我国上市公司中小股东权益保障机制的建议,对于推动相关工作具有重要和积极意义。

一、证券投资者保护制度体系建设情况

(一)推进完善投资者保护制度

2013年,国务院办公厅出台《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》(国办发〔2013〕110号),紧紧围绕中小投资者最关心的收益回报权、知情权、参与监督权和求偿权等基本权利,全面加强中小投资者保护,做出了有针对性的制度安排。2020年3月,新《证券法》正式施行,新设“投资者保护”专章,将保护投资者合法权益作为核心目标,对长期以来投资者保护工作中的重点难点问题进行了系统性规定。刑法修正案(十一)的实施,中央深改委审议通过《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》,进一步夯实了投资者保护制度基础。此外,证监会陆续制定修订了《证券期货投资者适当性管理办法》等十余项投资者保护专项法规文件,会同最高人民法院发布《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》等文件。

为充分发挥人民法院审判职能作用,保障科创板、创业板改革顺利推进,最高人民法院先后印发了《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》《关于为创业板改革并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》,共同促进发行、上市、信息披露、交易、退市等资本市场基础制度改革统筹推进,维护公开、公平、公正的资本市场秩序,保护投资者合法权益。

(二)协力构建投资者权益保护监管协作机制

证监会与人民银行、银保监会、市场监管总局等部委在消费者权益保护工作部际联席会、金融监管协调部际联席会等会议上就金融消费者及投资者权益保护工作建立了相关统筹协调机制,在投资者教育、诉求处理、打击金融产品违法违规广告等工作上建立了常态化联系机制。在国务院金融稳定发展委员会的领导下,证监会将进一步完善投资者权益保护制度和机制,加强与人民银行、银保监会之间的协调联系。

(三)积极构建投资者行权维权机制

证监会始终把解决投资者维权难、赔偿难作为保护投资者合法权益的重要目标。自2012年起,在全国人大法工委、最高人民法院等相关单位指导和支持下,证监会陆续推动实施了证券期货纠纷多元化解、持股行权、支持诉讼、先行赔付、示范判决等多项行之有效的投资者行权维权机制。新《证券法》确立了证券纠纷代表人诉讼制度,并明确投资者保护机构受五十名以上投资者委托,可以作为代表人参加诉讼。在最高人民法院发布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》(以下简称《规定》)的同时,证监会于2020年7月31日专门发布《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》,对投保机构、登记结算机构等单位参加特别代表人诉讼进行总体规范,对工作保障机制、协调合作机制、工作纪律等进行了规定。

二、关于优化我国上市公司中小股东权益保障机制的建议答复

(一)关于进一步完善证券投资者保护制度的建议考虑

人民银行持续推进金融消费权益保护相关工作,2020年9月18日以人民银行第5号令的形式,将原规范性文件《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》(银发〔2016〕314号)升格为部门规章。消保规章丰富了包括金融消费者知情权在内的八项权利内容,并对侵犯金融消费者合法权益的行为增设罚则,强化对金融机构的监管,压实金融机构在保护金融消费者合法权益方面的主体责任。人民银行考虑证券投资者权益保护为证监会职责,根据人民银行法定职责范围,不建议将证券投资者权益保障纳入《金融消费者权益保护实施办法》。考虑证券投资者具有特殊性,除了作为客户与证券经营机构构成金融服务法律关系外,还存在上市公司股东、债权人、基金份额持有人等多重属性,与金融消费者相关的权利义务关系、监管要求等不宜一概而论。证券市场专门立法已经或正在加强投资者保护有关规定,证监会将持续构建和完善证券投资者保护制度,保护投资者尤其是广大中小投资者的合法权益。

(二)关于上市公司以及证券公司等中介机构购买责任保险的建议考虑

您提出关于上市公司以及证券公司等中介机构购买责任保险的建议,对于保障投资者合法权益、弥补投资者因上市公司违法违规造成的损失具有积极意义。银保监会表示,将积极鼓励保险公司开发相关责任保险。保险公司已通过董事监事及高级管理人员责任保险、保荐机构先行赔付责任保险等在相关领域开展实践。由于《保险法》第十一条明确规定“除法律、行政法规规定必须保险的外,保险合同自愿订立”。在我国,只有法律或者行政法规才能规定强制保险,其他行政规章、规范性文件等都不得创设强制保险。

目前,上市公司董责险投保率偏低,证券公司购买相关责任保险的意愿不强。当前仍有少数上市公司守法意识、规则意识和契约精神淡漠,存在虚假陈述等违法违规行为;部分上市公司治理不规范,存在通过非法关联交易输送利益等问题。鉴此,如强制要求上市公司、中介机构投保相关责任保险,将法律风险转嫁至保险方,容易引发上市公司道德风险;另外,还可能导致保险公司提供同质化产品,难以发挥风险分担的作用。证监会将以提高上市公司法治意识、风控意识为主线,引导上市公司正确认识市场风险,督促中介机构严格履行资本市场“看门人”职责,做好投资者权益保护工作。

(三)关于使用罚没款项设立损害赔偿专项资金的建议考虑

您建议的建立投资者保护专项赔偿基金意义重大。由于证监会对违规主体的罚没款项属于《行政处罚法》第九条第二款规定的罚款、没收违法所得,具有惩戒性质。根据《预算法》《国家金库条例》《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》等相关法律制度,罚没收入应全额上缴国库。在现行法律制度下,尚未建立证券罚没款暂缓入库制度或申请退库制度,或针对证券罚没款项设立用于投资者损害赔偿的专项基金。目前,投资者保护机构能够为中小投资者提供公益咨询、支持诉讼、纠纷调解、特别代表人诉讼等公益援助,帮助投资者更好维护自身合法权益。证监会将对投资者赔偿问题进行持续研究,推动投资者损害赔偿救济机制不断取得新的进展。

(四)关于简化中小股东集体诉讼流程的建议考虑

代表人诉讼的最大制度功效在于“一人胜诉,众人获赔”,为投资者搭“代表人诉讼便车”打开了方便之门,对于特别代表人诉讼,《规定》规定了投资者“默示加入、明示退出”的诉讼参加方式,法院的判决、裁定对未声明退出的投资者发生效力,具有诉讼成本低、判决覆盖面广、节省司法资源等显著特点。同时,《规定》还明确了特别代表人诉讼过程中投资者有两次“退出”的选择权,充分体现诉讼效率与尊重投资者个人意愿、保障个体诉讼权利的平衡。

具有中国特色的证券纠纷特别代表人诉讼制度与其他国家集团诉讼制度的重要区别之一就是赋予了保护投资者合法权益的公益机构诉讼代表人资格,并在诉讼过程中接受人民法院、监管机构及投资者等多方监督,充分保障投资者的表决权、知情权、异议权和退出权,这样的制度安排能够有效避免一个或多个投资者因利益驱动可能导致的滥诉问题。同时,投资者保护机构具有专业优势,积累了较为丰富的纠纷解决经验,享有一定的声誉,通过公益化、科技化的运作方式提高维权效率、降低维权成本,能够在诉讼中有效维护投资者合法权益。

(五)关于中小股东诉讼费用承担灵活化的建议考虑

最高人民法院在制定《规定》时,已充分关注到证券市场中的众多中小投资者在诉讼上处于弱势地位的实际情况。第二十五条规定:“代表人请求败诉的被告赔偿合理的公告费、通知费、律师费等费用的,人民法院应当予以支持。”第三十九条规定:“特别代表人诉讼案件不预交案件受理费。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费的,人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定,视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”原告胜诉,除诉讼费由被告承担外,还可请求被告赔偿合理的公告费、通知费、律师费等费用;即便原告败诉,亦允许人民法院根据具体情况酌情减免原告方的诉讼费。若限定上市公司承担诉讼费用,将可能涉及诉讼前原告的“善意”判定问题,且因为诉讼成本大幅降低可能导致“滥诉”现象,进而影响到上市公司的经营及其他股东权益。

综上,证监会将在国务院金融稳定发展委员会的领导下,进一步完善投资者权益保护制度和机制;继续加强与最高人民法院的紧密沟通,充分发挥证券纠纷特别代表人诉讼的制度优势,依法稳妥推进相关诉讼常态化开展;同时,依托金融消费者及投资者权益保护协调机制与人民银行、银保监会等积极沟通协调,共同推进金融消费者及投资者权益保护工作。

感谢对资本市场发展的关心和支持,欢迎继续提出意见和建议。

中国证监会 

2021年7月5日